《中国财政》 | 广西：改革完善财政体制 激发基层经济活力
广西壮族自治区财政厅党组副书记、厅长胡帆：习近平总书记指出，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。坚持稳中求进工作总基调是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容，是推动我国经济持续健康发展的重要方法论。习近平总书记强调，做好“六稳”工作、落实“六保”任务至关重要，“六保”是我们应对各种风险挑战的重要保证，要在“稳”和“保”的基础上积极进取。为此，财政在实现“保基本民生、保工资、保运转”（以下简称“三保”）以及国家宏观调控和兜底稳盘的基础上，应更好发挥财政体制对地方经济发展的引导和激励作用，促进经济加快发展、高质量发展。广西壮族自治区财政厅认真贯彻落实中央和自治区关于深化财税体制改革、“六稳”“六保”重大决策部署，坚持稳中求进工作总基调，进一步解放思想、改革创新、扩大开放、担当实干，兼顾当前和长远，注重系统性全面性，重点在顶层设计、体制机制和建章立制等方面出新招、出实招、出硬招，打出了一套“组合拳”。当前广西经济发展进入新阶段，面临一些新情况、新问题、新挑战和新机遇，财政在实现保吃饭和平稳运行的基础上，更要发挥好财政体制对经济发展的引导和激励作用，着力破解体制机制障碍，激励发展，促进发展，加快发展。针对财政管理工作中的关键环节和主要难题，广西壮族自治区财政厅贯彻落实自治区党委、政府关于进一步解放思想、改革创新、扩大开放、担当实干的工作方针，认真研究探索，大胆借鉴创新，调整完善自治区对县财政体制，构建财政管理工作绩效考核与激励机制，改革完善保障与激励并重的转移支付制度，推进乡镇财政管理体制改革，研究出台促进“飞地经济”发展的财政政策措施，取得了较好成效。
不断改革完善《自治区均衡性转移支付办法》，进一步完善自治区对下财政分配关系，合理调节各地间财力差异，推进基本公共服务均等化。
一是注重“促均衡”。基于基本公共服务均等化服务理念，全面系统修订完善均衡性转移支付制度，包括测算框架体系、标准财政收支、成本差异系数、增减幅调控、补助系数等，使转移支付测算更加科学合理。
二是注重“差异化”。创新转移支付测算方法，区分设区市本级、城区、县三套体系测算，实现分级精准测算，较好地回应了基层有关政策需求；在成本差异系数中引入人口规模系数、面积规模效应系数，使核定的标准财政支出更加符合实际情况；在平均补助系数的基础上，增加乡村振兴重点帮扶县、民族自治县等特殊政策补助系数，体现差异化对待。
三是注重“加力度”。坚持财力下移，近年来适当超年初预算对下安排均衡性转移支付，逐年加大对市县补助力度，增强基层保障能力。中央均衡性转移支付增量直达资金，自治区本级第一时间、一分不留，全部直达基层，助力市县财政平稳运行，增强对财力困难地区的托底保障能力，兜牢“三保”底线，压实社会稳定的“压舱石”。
通过广泛调查研究并报自治区人民政府同意，先后出台《关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》《完善自治区对县财政管理促进县域经济高质量发展的实施意见》《加强县级财源建设实施方案》等系列文件，进一步改革和完善自治区与市、县财政体制关系，激发县域经济发展活力。
一是实施分类管理。为适应城镇化发展趋势，注重发挥中心城市带动作用，将所有县自治区财政直管改为部分自治区直管和部分设区市管理，更好地适应城镇化、工业化、信息化发展趋势，充分发挥中心城市对县域的辐射带动协调发展作用。划分市管县主要做法：将毗邻设区市的县划归设区市管理，发挥中心城市作用，实现城乡一体化发展，培育经济大县强县；将广西北部湾四市所辖县全部划为市管，有利于北部湾经济一体化以及实施国家确定的北部湾城市群规划；将市域面积小、所辖县个数少的设区市所辖县划为市管，以利于城市化发展；将经济辐射能力较强的设区市所辖县全部划为市管，充分发挥设区市带动发展的作用；将区位优势明显，经济实力较强，发展条件较好，与设区市经济协同发展关系密切的县划为市管，加快区域经济一体化发展。调整优化后，广西南宁市、柳州市、北海市、钦州市和防城港市，全部实行市管县，梧州市的藤县，玉林市的北流市，百色市的田阳县、田东县、平果市也实行财政市管县，调整优化后目前共有19个市管县，其余51个县仍实行自治区财政直管县。
二是建立完善激励机制，激发县域经济发展活力。通过安排县域经济发展专项奖励资金，建立税收收入超收奖励机制、财政自给率提高奖励机制、产业发展奖励机制等政策，进一步激发设区市扶持所辖县发展的积极性，更好地发挥设区市在城市规划、项目布局、招商引资、地域毗邻管理等方面优势，增强设区市统筹区域发展能力和辐射功能，强化设区市对县的指导管理和带动发展，做大做强县域经济。同时，对财源建设成效显著的市县予以多种形式的奖励激励，明确树立激励发展、加快发展的政策导向，引导市县大力培育壮大特色产业，形成优势产业集群，做大做强县域经济，培育壮大县域财源。
三是明晰职责分工，形成支持合力。进一步明确和强化自治区相关部门、设区市和县职责分工，充分发挥自治区政策优势、设区市主体管理优势和县域内生动力优势，形成促进县域经济发展的强大合力。引导自治区相关部门主动适应自治区对县财政体制改革的要求，建立健全管理体制机制，增强服务意识，鼓励、支持和帮助县级深化改革、扩大开放、加快发展，着力营造良好的发展环境；引导设区市加大对县的支持力度，加强对县财政日常业务的管理指导和监督检查，切实履行对县的主体管理责任；引导县坚决克服“等靠要”的依赖思想，主动作为，大力培植财源，做大做强财政蛋糕，提高财政精细化管理水平，科学合理编制预算，优化支出结构，坚持厉行节约，保民生、保运转、保稳定、促发展。
四是落实政策措施，加大激励力度。作为改革的配套措施，印发《改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展具体实施办法》，进一步细化和明确收支划分、转移支付、政府债券额度、资金调度、配套资金、财政结算等事宜，政策更具操作性和针对性，确保改革顺利推进。同时，加大激励奖励力度。2017—2021年，自治区财政厅安排下达广西科学发展先进县（城区）、进步县（城区）专项奖励资金，县域经济发展奖励资金，财政管理工作绩效考核与激励资金和落实有关重大政策措施真抓实干成效明显奖励资金共106.91亿元，进一步激励市县加快县域经济发展，率先带头发展。
出台《广西壮族自治区财政管理工作绩效考核与激励办法》，激发市县创先争优、担当实干，凝聚建设“六强”型财政、服务壮美广西的磅礴力量。
一是建立考核与激励机制。综合考虑优化收入结构、财政预算执行、政府债务管理等10个方面12项指标，对综合考核排名靠前的市县给予奖励激励；同时，采取“正向加分”“反向扣分”考核机制，对发展经济、财政管理等工作成效显著的，给予加分；对财政管理工作存在重大失误或保工资和防范化解政府债务风险不力、造成严重不良影响的，给予扣分。
二是加大综合奖励力度。扩大激励范围，激励的市本级原则上不少于4个，县原则上不少于15个；提高奖励额度，每个市本级原则上不低于1亿元，每个县不低于2千万元；对同时被国务院纳入先进典型名单的市县，进一步增加奖励额度。
三是增加专项奖励（约束）因素。对优化收入结构、财政预算执行管理、政府债务管理等9项专项指标排名靠前（或靠后）或专项工作突出（或落后）的市县，在有关转移支付奖惩因素测算、国库资金调度、债券分配等方面给予奖励（或约束），进一步强化奖优罚劣、奖勤罚懒的政策导向，激励先进，鞭策落后。
出台《推进经济发达镇财政管理体制改革的指导意见》，有效解决现有“乡财县管”财政管理体制中乡镇财政主体地位缺失、理财积极性不高、开展工作受制约等突出问题，进一步激发广西乡镇发展活力。
一是因地制宜先行先试。根据广西实际，将自治区确立的横州市六景镇、宾阳县黎塘镇等15个经济发达镇纳入先行先试范围。同时，充分授权县级政府综合考虑人口较多、发展条件优、发展潜力大、经济基础较好、财政收支规模较大、收入稳定且改革积极性高等因素，自主决定将符合条件的乡镇纳入改革范围。
二是科学合理划分县乡收支。保持现有财力格局总体稳定，重新划分县乡收支，客观据实核定经济发达镇收支基数，在确保县乡财政平稳运行的基础上，适当提高经济发达镇财政收入的留存比例。适度减轻经济发达镇支出责任，经济发达镇“三保”等刚性支出原则上继续由县级财政予以统筹保障。
三是建立健全激励机制。根据乡镇发展状况和潜力，实行差别化的奖补政策，对经济发达镇税收收入（不含中央和自治区上划部分）增收部分一定时期内可予以返还或奖励，并在专项资金上给予支持。同时，自治区对积极推进改革且有效激励乡镇发展和增收的市县，在相关转移支付中给予一定奖励。
四是加强乡镇机构队伍建设。在规定的机构限额内通过内部盘活、适当调剂等方式，逐步配齐乡镇财政机构负责人、预算总会计、国库、出纳等基本岗位人员，妥善解决相关人员身份、级别等待遇问题。研究考虑乡镇财政局（所）长按副科级任职（原有机构高于副科级别的可继续保留原有级别），提高以财佐政能力，实行人、财、物由乡镇统一管理，为激发乡镇经济发展活力提供必要保障。
报请自治区人民政府出台《促进“飞地经济”发展财政政策措施》，明确“飞地经济”园区合作方财税利益分享机制和政策措施，支持跨区域共建产业园区，鼓励探索优势互补、互利共赢的“飞地经济”等模式，促进区域经济加快发展。
一是放权让利，激励“飞地经济”园区做大做强。在一定时期内，将自治区本级分享税收收入增量部分全部补助“飞地经济”园区，调动园区发展积极性，促进园区加快发展。
二是优先支持，可按最优惠政策执行。自治区财政厅安排相关资金和政府债券时对“飞地经济”园区优先支持。现有的支持各类产业园区发展的财政政策，政策条件允许的情况下，可按“飞地经济”园区合作方最优惠的政策执行。
三是充分授权，兼顾各方利益。“飞地经济”园区内的国有土地使用权出让收入（扣除中央和自治区政策性刚性支出以及土地收储成本后）和合作方可分享的财政收入，放权由合作方自行协商确定分享比例。
四是强化激励，调动市县积极性。对促进“飞地经济”发展成效显著的市县，自治区在财政管理工作绩效考核中给予加分，并给予适当奖励，激发市县发展“飞地经济”的积极性。通过一系列举措，广西财政全面系统地改革完善财政管理体制，在确保财政运行平稳有序的基础上，进一步激发了市县担当作为、创先争优、加快经济发展的积极性、主动性和创造性，改革获得了高度认可，相关经验得到推广应用。
一是保基本底线牢牢守住。2016—2021年，自治区财政厅下达市县均衡性转移支付2286.25亿元，年均增长8.1%，助力基层“三保”底线牢牢守住，确保市县财政平稳运行，兜住了经济社会持续健康发展的基本盘。同时，与2016年相比，2021年广西各县的人均财力差异进一步缩小。均衡性转移支付对乡村振兴、补齐发展短板和民族自治县的政策倾斜得到较好体现，2021年广西44个乡村振兴重点帮扶县（市、区）补助额占总补助额的比重达到55%，超过人口占比15个百分点；15个民族自治县补助额占总补助额的比重达到近20%，超过人口占比近10个百分点，尤其是2020年环江毛南族自治县实现整族脱贫，得到习近平总书记高度肯定。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚视频会议上提到，广西河池都安瑶族自治县是贫困县中疫情最为严重的地区。2020—2021年自治区进一步加大对该县补助力度，累计下达均衡性转移支付17.32亿元，支持打赢疫情防控阻击战，促进经济社会稳发展。
二是快发展活力有效激发。在激励性财政体制的引导激励下，近年来广西各地经济发展、财源建设活力十足，2019年，广西组织财政收入接近3000亿元大关（2020年、2021年受疫情和减税降费等不可比因素，全国财政收入增长普遍趋缓），一般公共预算收入增速位居全国前列，增速下滑态势得到扭转。部分获得自治区奖励资金较多的市县，经济发展活力凸显，主要经济指标保持较快增长。
三是财政体制导向作用显现。将部分自治区财政直管县调整为市管县并建立激励机制后，近年来，市管县GDP年均增速明显快于全区县年均增速；市管县民生支出占比提高速度快于全区县平均水平，民生支出保障更加有力；设区市对所辖县补助力度明显增加，南宁、柳州、北海等设区市本级对所辖市管县的补助额连续多年保持稳定增长，市本级主体管理责任进一步增强；有关设区市对市管县资金超调总规模较大，年均达到40亿元左右。转移支付制度更趋完善，既保基本也强激励，转变了“越落后越得支持、越穷越得照顾”的片面认识和“等靠要”思想，形成了保障与激励并重的科学机制和良好导向。贺州市八步区信都镇探索建立了“镇园合一”财政管理体制，税收收入的增量部分3年内全部留存信都镇（广西东融产业园），“三保”等刚性支出继续由八步区统筹保障，使得乡镇轻装上阵，当家理财积极性有效激发。
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